АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ И СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ И СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Радикальное изменение социально-экономических и социально-политических отношений в российском обществе, произошедшее в течение последних двадцати лет вместе с демократическими ценностями и рыночной экономикой, принесло в России и неизменное сопутствующее реформированию зло – коррупцию, которая в кратчайшие сроки приняла такие размеры, что стала угрожать национальной безопасности государства и социальной стабильности в обществе. Об этом говорят как представители российских органов государственной власти, так и независимые эксперты. Международные неправительственные организации по уровню коррупции ставят Россию на один уровень с такими государствами как: Кения, Гвинея-Биссау, Камбоджа, Лаос, Папуа — Новая Гвинея, Центральноафриканская Республика, Конго, Коморские острова, Таджикистан (ИВК-2010). Не утешительный диагноз системе социального управления ставили в своё время и отечественные исследователи. В связи с таким положением дел в системе социального управления России вопросы противодействия коррупции становятся приоритетными направлениями государственной политики. О необходимости сдерживания коррупции свидетельствует интенсивное развитие правового регулирования вопросов противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Создание системы многоуровневого правового регулирования противодействия коррупции закрепило в региональном законодательстве в качестве одного из инструментов такого противодействия антикоррупционный мониторинг, позаимствовав это средство из Модельного закона СНГ «Об основах законодательства об антикоррупционной политике». Хотя о необходимости использования антикоррупционного мониторинга для формирования и реализации эффективной антикоррупционной политики отечественными специалистами указывалось и ранее.iv Однако до настоящего времени, серьезных научных исследований, посвященных вопросам организации и проведения антикоррупционного мониторинга в Российской Федерации, не проводилось. В арсенале российских специалистов имеется лишь одно добротное диссертационное исследование отдельных аспектов этой проблемы,v которое не позволяет создать единую эффективную национальную систему антикоррупционного мониторинга. Поэтому, в большинстве субъектов Российской Федерации методом проб и ошибок создаются собственные инструменты антикоррупционного мониторинга.

На сегодняшний день в региональном законодательстве понятие антикоррупционного мониторинга определяется по-разному. В одних субъектах Российской Федерации дается не полное определение антикоррупционного мониторинга с нарушением законодательной техники. Например, в статье 1 Закона Республике Мордовия «О противодействии коррупции в Республике Мордовия» антикоррупционный мониторинг рассматривается как «наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики», а дальше в статье 10 указывается, что «антикоррупционный мониторинг включает мониторинг коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики». Несогласованность положений первой и десятой статьи очевидна. Аналогичные правотворческие юридические ошибки встречаются в антикоррупционном законодательстве Пензенской, Ульяновской, Брянской, Нижегородской, Новосибирской областей, Чувашской республики, более того в статье 1 Ленинградского областного закона «О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области» было указано, что антикоррупционный мониторинг – это деятельность по выявлению коррупциогенных факторов. В других, происходит перечисление различных видов антикоррупционного мониторинга без пояснения содержания этого инструмента антикоррупционной политики. Например, в статье 5 областного закона Новгородской области «О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области» указаны лишь виды антикоррупционного мониторинга, а не дано его определение. Третьи, заимствуют в полном объеме этот термин из уже упомянутого Модельного закона СНГ, формулируя его следующим образом «Антикоррупционный мониторинг – наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики». Четвертые, значительнее уже трактуют понятие антикоррупционного мониторинга, сводя его лишь к наблюдению за антикоррупционной деятельностью. Например, в статье 1 закона Томской области «О противодействии коррупции в Томской области» указано, что «антикоррупционный мониторинг – наблюдение за реализацией мер по профилактике коррупции в Томской области, обобщение и анализ результатов такого наблюдения». Вместе с тем в региональном антикоррупционном законодательстве имеются и оригинальные по содержанию правовые дефиниции антикоррупционного мониторинга. Например, в статье 7 Закона Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области» указано, что антикоррупционный мониторинг – это деятельность по диагностике коррупции, анализу эффективности мероприятий антикоррупционной политики и выработке предложений по её корректировке,x в более поздней редакции словосочетание «антикоррупционный мониторинг» заменено термином «мониторинг коррупции». В этом определении не рассматривается деятельность по анализу и учету коррупциогенных факторов (мониторинг коррупциогенных факторов), а лишь выделяются два вида антикоррупционного мониторинга – мониторинга коррупции и мониторинга мер реализации антикоррупционной политики. При внешней ущербности данного определения необходимо отметить, что в нем указана диагностическая функция антикоррупционного мониторинга, чего нет в других официальных дефинициях. Следовательно, здесь антикоррупционный мониторинг при формировании и реализации антикоррупционной политики используется как измерительный диагностический инструмент, отражающий состояние коррупции, причины ее, порождающие и адекватность (эффективность или результативность) принимаемых мер противодействия коррупционному поведению в обществе.

Безусловно, антикоррупционный мониторинг может рассматриваться с различных позиций: а) как вид профессиональной деятельности; б) как процесс его осуществления; в) как результат профессиональной антикоррупционной деятельности; г) как форма измерительного контроля за антикоррупционной деятельностью (мониторинговый контроль за антикоррупционной деятельностью). Указанные выше подходы к пониманию, описанию и правовому регулированию сущности антикоррупционного мониторинга не только допустимы, но и целесообразны, поскольку рассматривают данный вид деятельности с различных позиций, используя различные сущностные признаки этого процесса.
Разумеется, основной целью антикоррупционного мониторинга должно являться измерение состояния коррупции или отдельных её форм и проявлений («бытовой», «деловой», «коммерческой» и др.), коррупционных и/или коррупциогенных факторов и мер по реализации антикоррупционной политики с помощью давно устоявшихся в науке методов (наблюдения, анализа, сравнения и др.) в соответствии с установленными количественными и качественными показателями. Показатели антикоррупционного мониторинга должны быть закреплены в нормативном правовом акте, регулирующем его организацию и осуществление. Например, такие показатели уже определены администрацией Владимирской области и отражены в Постановлении Губернатора этого субъекта Российской Федерации, утвердившем Порядок проведения антикоррупционного мониторинга.

На наш взгляд, мониторинговое измерение должно отслеживать следующее основные закономерности: а) тенденции изменения состояния коррупции в обществе; б) тенденции, указывающие на устранение (ликвидацию), локализацию или нейтрализацию причин коррупционного поведения (коррупционных и/или коррупциогенных факторов); в) результативность антикоррупционной политики либо её отдельных средств (антикоррупционной пропаганды, антикоррупционной экспертизы, антикоррупционного образования, взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции и т.д.). При проведении измерения объектов антикоррупционного мониторинга необходимо учитывать территориальные и временные (хронологические) границы его осуществления.
Обязательным условием проведения антикоррупционного мониторинга должны стать разработанные, апробированные и утвержденные единые правила (порядок) и методика (технологии) его осуществления. В отдельных субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях уже разработаны нормативные правовые документы, регулирующие порядок и методику проведения антикоррупционного мониторинга, которые требуют квалифицированной оценки.

Указанный выше инструментальный подход позволяет сформулировать рабочее определение антикоррупционному мониторингу как средству измерения коррупции, её причин и антикоррупционной деятельности иногда именуемой антикоррупционным мониторингом правоприменения. На наш взгляд, антикоррупционный мониторинг – это профессиональная деятельность по измерению реального состояния коррупции и/или отдельных форм её проявления, причин коррупции (коррупционных и/или коррупциогенных факторов), результатов реализации антикоррупционной политики в соответствии с установленными методикой и правилами её осуществления на определенной территории в определенный период времени.
Важнейшей составляющей антикоррупционного мониторинга является его объект, подлежащий измерению, который обычно указывается в региональном законодательстве – это коррупция, её причины (коррупционные и/или коррупциогенные факторы, в том числе и субъективного характера) и результаты (меры) реализации антикоррупционной политики субъективного характера) и результаты реализации антикоррупционной политики или эффективность противодействия коррупции. В отдельных случаях объектом антикоррупционного мониторинга могут выступать коррупционные риски, связанные с профессиональной (служебной, управленческой) деятельностью государственных и муниципальных служащих либо восприятие уровня коррупции в органах исполнительной власти населением. С учетом специфики объекта антикоррупционного мониторинга его подразделяют на несколько самостоятельных видов. Наиболее распространенной классификацией выступает группировка антикоррупционного мониторинга на три группы: мониторинг коррупции, мониторинг причин коррупции (коррупционных и/или коррупциогенных факторов), мониторинг мер реализации антикоррупционной политики. Однако, такая классификация нам представляется не полной. На сегодняшний день существуют и иные виды антикоррупционного мониторинга. Среди названных трех основных (системообразующих) видов антикоррупционного мониторинга специалистами и государственными органами исполнительной власти наибольше внимание уделяется мониторингу мер реализации антикоррупционной политики как основному инструменту контроля за её реализацией, который и сам подразделяется на несколько относительно самостоятельных видов (подвидов). Вместе с тем, необходимо отметить, что региональная и муниципальная практика правового регулирования, организации и проведения антикоррупционного мониторинга содержат более разнообразные формы осуществления этого измерительного инструмента антикоррупционной политики.

Для анализа особенностей криминологической классификации отдельных направлений противодействия коррупции, обратимся к региональным нормативным правовым актам, посвященным правовому регулированию организации и проведения антикоррупционного мониторинга. Так, согласно Постановлению Правительства Республики Карелия «О Порядке проведения антикоррупционного мониторинга», в качестве самостоятельных видов антикоррупционного мониторинга реализации мер антикоррупционной политики выступают:

а) мониторинг представления гражданами, поступающими на гражданскую службу, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера под которым понимается мониторинг результатов представления гражданами, поступающими на государственную гражданскую службу Республики Карелия в органы исполнительной власти Республики Карелия, сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
б) мониторинг представления гражданскими служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера под которым понимается мониторинг результатов предоставления государственными гражданскими служащими Республики Карелия, замещающими должности государственной гражданской службы Республики Карелия в органах исполнительной власти Республики Карелия, сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
в) мониторинг конфликта интересов под которым понимается мониторинг деятельности комиссий органов исполнительной власти Республики Карелия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Карелия и урегулированию конфликта интересов.
В предложенной карельскими специалистами группировке мы видим инструментальный подход к правовой классификации антикоррупционного мониторинга реализации мер антикоррупционной политики, который можно, несомненно, продолжить, дополняя его другими видами, встречающимися в региональных и муниципальных нормативных правовых актах и антикоррупционной практике.

На сегодняшний день с учетом сложившейся муниципальной и региональной антикоррупционной практики можно говорить о таких разновидностях антикоррупционного мониторинга реализации мер антикоррупционной политики как:
а) мониторинг антикоррупционного образования под которым следует понимать профессиональную деятельность по измерению внедрения антикоррупционных образовательных программ в образовательные учреждения различного уровня;
б) мониторинг антикоррупционной пропаганды, иногда именуемый другим термином «мониторинг средств массовой информации»xviii или «антикоррупционный мониторинг в сфере массовой коммуникации»xix – это профессиональная деятельность по измерению качественных и количественных показателей публикаций средств массовой коммуникации, посвященных проблемам коррупции, коррупциогенным факторам и мерам реализации антикоррупционной политики;
в) мониторинг исполнения антикоррупционных программ – это профессиональная деятельность по измерению результатов антикоррупционной политики её субъектов в соответствии со сроками, предусмотренными действующей региональной, ведомственной или муниципальной программой;
г) мониторинг результативности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – это измерение деятельности субъектов, уполномоченных на организацию и проведение антикоррупционной экспертизы (государственных, муниципальных, общественных и независимых экспертов) по выявлению и устранению правотворческих дефектов, способных порождать коррупционное правоотношения;
д) мониторинг обращений граждан и юридических лиц по вопросам защиты их прав от коррупционных посягательств – это деятельность по измерению эффективности (результативности) рассмотрения поступивших в адрес органов государственной власти, в том числе по «телефонам доверия» и в электронной форме обращений граждан и юридических лиц по защите их от коррупционных посягательств;
е) мониторинг взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества – это специальное измерение с использованием качественных и количественных показателей деятельности государственных органов и/или органов местного самоуправления по вовлечению в реализацию антикоррупционной политики граждан и институтов гражданского общества, в том числе и независимыми экспертами;
ж) мониторинг результативности антикоррупционного просвещения – это специальное измерение деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления по распространению антикоррупционных знаний среди населения с использованием средств антикоррупционной пропаганды;
з) мониторинг результативности рассмотрения уведомлений служащих о фактах обращений в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений – это специальное измерение деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления по организации рассмотрения и самом рассмотрении уведомлений служащих этих органов о фактах обращений в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений;
и) мониторинг соблюдения законодательства при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд – это специальное измерение деятельности органов государственной власти и/или органов местного самоуправления по контролю за соблюдения федерального и регионального законодательства при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
к) мониторинг положительного опыта противодействия коррупции – это деятельность субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценке положительного опыта противодействия коррупции в других регионах государства или за рубежом;
л) мониторинг открытости антикоррупционной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления – это деятельность субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценке степени информационной открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции и/или реализации антикоррупционной политики;
м) мониторинг антикоррупционной правоприменительной практики – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценке правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции, в том числе:
мониторинг эффективности оперативно-розыскной деятельности по выявлению коррупционных преступлений, и/ или по оперативно-розыскному сопровождению расследования и рассмотрения уголовных дел о коррупционных преступлениях – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценки результативности оперативно-розыскной деятельности по делам оперативного учета о коррупционных преступлениях в процессе её осуществления оперативно-розыскными подразделениями государственных органов, уполномоченных на это федеральным законодательством;
мониторинг эффективности предварительного расследования уголовных дел о коррупционных преступлениях – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценки результативности расследования уголовных дел о коррупционных преступлениях органами предварительного расследования;
мониторинг судебных решений по уголовным делам о коррупционных преступлениях – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценки судебных решений по уголовным делам о коррупционных преступлениях;
мониторинг исполнения представлений органов предварительного расследования и определений суда об устранении причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценки исполнения представлений органов предварительного расследования и определений суда об устранении причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений;
мониторинг исполнения наказаний в отношении осужденных за коррупционные преступления – это деятельность специализированных субъектов антикоррупционного мониторинга по анализу и оценки исполнения наказаний в отношении осужденных за коррупционные преступления;
н) мониторинг финансового контроля по использованию бюджетных средств — это измерение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и/или органами местного самоуправления либо их должностными лицами;
о) мониторинг организации и результативности деятельности подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений — это измерение эффективности организации деятельности кадровых подразделений и их должностных лиц по противодействию коррупции в органах государственной власти и/или органах местного самоуправления.
Необходимо отметить, что перечисленные выше виды антикоррупционного мониторинга реализации мер антикоррупционной политики уже используются в антикоррупционной деятельности субъектов Российской Федерации и закреплены в региональных нормативных правовых актах.
Классификация антикоррупционного мониторинга мер реализации антикоррупционной политики может быть продолжена и по другим основаниям. Например, на уровне Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Комиссией Совета по взаимодействию с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции осуществляется мониторинг правового регулирования противодействия коррупции, в том числе и мониторинг антикоррупционного законодательства, но уже другим образованным им органом – Экспертным советом при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам мониторинга антикоррупционного законодательства Российской Федерации. В настоящее время отечественными специалистами предпринимаются попытки криминологического мониторинга антикоррупционного законодательства отдельных зарубежных стран.
На сегодняшний день наиболее полное измерение антикоррупционной деятельности в субъектах Российской Федерации осуществлено представителями Национального института системных исследований предпринимательства, результаты которого опубликованы.xxvi Следовательно, можно говорить о межрегиональном антикоррупционном мониторинге.
Вопросам мониторинга коррупции как одного из видов антикоррупционного мониторинга, характеризующего состояние коррупции, посвящены в основном научные работы, отражающие изменение коррупционного поведения на основе статистических показателей и социологических исследований. В связи с этим можно говорить о нескольких видах антикоррупционного мониторинга классифицированных в зависимости используемых средств. Например, о статистическом мониторинге коррупции как деятельности по получению, анализу, обобщению и интерпретации статистических показателей коррупционного поведения (коррупционных правонарушений). Сегодня, наиболее часто в международной практике мониторинга коррупции используется социологический мониторинг коррупции, основанный, как правило, на результатах социологических опросов о состоянии коррупции и мер реализации антикоррупционной политикиxxvii иногда именуемый мониторингом общественного мнения об эффективности антикоррупционной деятельности. Социологические инструменты измерения коррупции используются международными неправительственными организациями, осуществляющими международный мониторинг коррупции в различных государствах мира.
Безусловно, должен дополнять систему мониторинга коррупции и специальный криминологический мониторинг коррупции, основанный на оценке коррупционных технологий, используемых коррупционерами при совершении ими коррупционных преступлений и правонарушений и отраженных в материалах уголовных дел и дел об административных правонарушениях или дисциплинарных (служебных) проступков.
При осуществлении мониторинга коррупции, необходимо иметь в виду, что коррупционные правонарушения по степени общественной опасности подразделяются на три самостоятельные группы:
а) коррупционные преступления,
б) коррупционные административные правонарушения,
в) коррупционные дисциплинарные проступки. Поэтому мониторинг коррупции можно классифицировать на мониторинг коррупционных преступлений (криминологический мониторинг коррупцииxxx); мониторинг коррупционных административных правонарушений; мониторинг коррупционных дисциплинарных проступков.
Полноценное измерение общественной опасности коррупции для современного общества невозможно без мониторинга последствий коррупционного поведения,xxxi то есть измерения, причиненного коррупционным поведением материального, физического и морального вреда, а так же без учета жертв коррупционных правонарушений. В связи с этим можно говорить, что мониторинг последствий коррупционного поведения может быть условно разделен ещё на два самостоятельных подвида. Первой разновидностью может выступать мониторинг вреда, причиненного коррупционным поведением – это измерение материального, физического и/или морального вреда, причиненного противоправным коррупционным поведением обществу, государству и личности. Второй из разновидностей мониторинга последствий коррупционного поведения может стать виктимологический мониторинг коррупции – инструмент измеряющий количество и специфику жертв коррупционного поведения, а также размер причиненного им социального вреда.
В качестве одной из разновидностей криминологического мониторинга коррупции может выступать мониторинг личности коррупционного преступника, представляющий собой измерение социально-демографических, правовых, социально-психологических особенностей личности коррупционного преступника. Однако ограничиваться исключительно личностными характеристиками только коррупционного преступника не стоит, необходим мониторинг и всех остальных лиц, совершающих коррупционные деликты и отступающих от норм служебного поведения. Здесь может оказаться важным мониторинг юридических лиц, совершивших административные коррупционные правонарушения. Данный вид мониторинга личности коррупционного корпоративного правонарушителя можно проводить, лишь основываясь на использование статистических данных по делам об административных правонарушениях.
Менее всего из указанных выше трех основных направлений антикоррупционного мониторинга описан в научной и учебной литературе мониторинг причин коррупционного поведения (коррупционных и/или коррупциогенных факторов), хотя современные научные исследования, посвященные проблемам причинного объяснения существования и распространения коррупции в современном российском обществе, с разной степенью глубины, неизменно освящают этот вопрос.xxxiv Основными источниками этой разновидности антикоррупционного мониторинга, как правило, выступают социологические исследования в форме опроса населения и экспертов по причинному объяснению существования коррупцииxxxv и контент-анализ материалов уголовных дел о коррупционных преступлениях (представлений следователей, дознавателей и определений суда), связанных с выявлением и описанием причин и условий коррупционного поведения и предложением мер по их устранению, локализации или нейтрализации.
В современной научной литературе и нормативных правовых актах упоминается о мониторинге коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих.xxxvi О мониторинге коррупционных рисков указывается в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, направленных на формирование и реализации ведомственной антикоррупционной политикиxxxvii и муниципальных нормативных правовых актах.
Не однозначно решается вопрос о субъектах антикоррупционного мониторинга. Безусловно, организационно-правовое сопровождение антикоррупционного мониторинга (координация деятельности, методическое обеспечение, планирование, непосредственный контроль за исполнением) возлагается на компетентные на то федеральные и региональные органы государственной власти или органы местного самоуправления муниципальных образований либо их должностных лиц. Иногда на специализированные антикоррупционные органы или организации, например, в Ростовской области осуществление антикоррупционного мониторинга возложено на Комиссию по противодействию коррупции в этом субъекте Российской Федерации.xxxix Однако исполнителями антикоррупционного мониторинга могут быть не только сами государственные органы и их учреждения, но общественные организации, научно-исследовательские и образовательные учреждения, институты гражданского общества, бизнес-структуры, независимые международные и национальные экспертные организации (эксперты). Как нам представляется, субъектам антикоррупционной деятельности для достижения целей антикоррупционного мониторинга при его проведении необходимо привлекать на договорной основе организации или специалистов (экспертов, советников, консультантов), имеющих опыт осуществления социологических, правовых и/или криминологических исследований коррупционного поведения и мер реализации антикоррупционной политики.
Различные подходы в региональных нормативных правовых актах к вопросу о целях антикоррупционного мониторинга. В одних субъектах Российской Федерации в качестве цели антикоррупционного мониторинга предусмотрено «своевременное пресечение коррупционных проявлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению». В других, цель антикоррупционного мониторинга обозначена более точно «обеспечение комплексного анализа коррупционных проявлений и коррупциогенных факторов, оценки эффективности мер по реализации антикоррупционной политики». Третьи, в качестве целей выделяют «обеспечение непрерывного наблюдения за реализацией мер по профилактике коррупции и осуществления мероприятий по устранению причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений». Здесь очевидно при подготовке нормативного правового акта правотворческий орган нарушил юридическую правотворческую технику, он фактически дублирует одно и тоже положение, не подозревая того, что профилактика коррупции, по сути, и есть устранение причин и условий коррупционных правонарушений. Четвертые, целями антикоррупционного мониторинга называют: а) установление факторов, оказывающих влияние на ситуацию в сфере противодействия коррупции, и их оценки; б) реализация неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению коррупционных проявлений; в) информирование органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга. Пятые, определяют целями антикоррупционного мониторинга: а) своевременное приведение правовых актов органов государственной власти в соответствии с федеральным законодательством; б) обеспечение разработки и реализации программ противодействия коррупции путем учета коррупционных правонарушений и коррупциогенных факторов, проведения опросов и иных мероприятий с целью получения информации о проявлениях коррупции; в) обеспечение оценки эффективности мер, реализуемых посредством программ противодействия коррупции. Шестые, в качестве целей антикоррупционного мониторинга обозначают: а) оценку восприятия уровня коррупции; б) оценку результативности и эффективности мер и программ по противодействию коррупции; в) выработку предложений по мероприятиям, направленным на снижение уровня коррупции. Седьмые, пред антикоррупционным мониторингом ставят более скромные цели – оценка эффективности антикоррупционной политикиx или мер противодействия коррупцииx на территории субъекта Российской Федерации Восьмые, о целях проведения антикоррупционного мониторинга даже не задумываются.
Из приведенного выше можно сделать вывод о том, что региональные органы государственной власти по разному определяют цели антикоррупционного мониторинга, забывая о том, что антикоррупционный мониторинг – это всего лишь измерительный инструмент, призванный отслеживать качественные и количественные показатели (динамику и состояние) коррупции, её причин и условий (коррупционных и/или коррупциогенных факторов), а также результативность антикоррупционной деятельности уполномоченных на то органов и должностных лиц, именно в этом его предназначение.
В связи со сложившейся ситуацией необходимо отметить, что иные цели, приписываемые антикоррупционному мониторингу региональными органами государственной власти и органами власти местного самоуправления избыточны и не достижимы.
Пожалуй, одним из самых сложных вопросов, связанных с мониторинговым наблюдением за коррупцией, её причинами и мерами реализации антикоррупционной политики является разработка методики и правил осуществления антикоррупционного мониторинга, в которых бы отражалась технология этого вида профессиональной деятельности от процедуры назначения до оформления его результатов. Поэтому не случайно отечественные специалисты указывают на то обстоятельство, что Российской Федерации невозможно противопоставить неблагоприятным для государства рейтингам, индексам и иным показателям коррупционной пораженности, используемых для оценки коррупции независимыми международными организациями. В условиях, что такое измерение даже российские специалисты пытаются выдать за одно из самых объективных, точных и достоверных. При этом имеется достаточное количество не менее авторитетных отечественных специалистов, сомневающихся в объективности проводимых измерений коррупции независимыми международными организациями.
Вместе с тем отдельные субъекты Российской Федерации и муниципальные образования уже самостоятельно определяют механизмы и технологии антикоррупционного мониторинга, которые именуются порядком и методикой антикоррупционного мониторинга.
В одних субъектах Российской Федерации органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разработаны и используются Порядки проведения антикоррупционного мониторинга (Смоленская, Свердловская, Нижегородская, Владимирская, Ростовская области, Республика Карелия). В других, наравне с Порядком проведения антикоррупционного мониторинга или мониторинга восприятия коррупции разработаны и методики либо методические рекомендации по его применению (Краснодарский край, Санкт-Петербург). В третьих, разработаны и внедрены лишь методики проведения антикоррупционного мониторинга (Красноярский край, Департамент культуры и архивного дела Ульяновской области). Четвертые ограничиваются лишь утверждением Порядка предоставления информации для осуществления антикоррупционного мониторинга (Липецкая область).
Изучение нами содержания региональных и муниципальных Порядков, Правил и Методик антикоррупционного мониторинга позволяет нам сформулировать рабочие дефиниции Порядка проведения антикоррупционного мониторинга и Методики его проведения. На наш взгляд, Порядок проведения антикоррупционного мониторинга – это нормативный правовой акт организационно-правового характера, определяющий цели и задачи антикоррупционного мониторинга, использование полученных результатов, а также регулирующий полномочия субъектов антикоррупционного мониторинга, сроки его проведения и оформления. С учетом специфики мониторинговой деятельности по измерению коррупции, её причин и условий (коррупционных и/или коррупциогенных факторов) и мер реализации антикоррупционной политики нами предлагается следующее определение методики антикоррупционного мониторинга. Методика антикоррупционного мониторинга – это подзаконный нормативный правовой акт, определяющий основные показатели антикоррупционного мониторинга, регулирующий технологию (последовательность) их сбора, проверки, хранения, обработки и интерпретации полученных результатов.
Проведенный нами анализ региональных и муниципальных нормативных правовых актов о проведении антикоррупционного мониторинга, информационных материалов (отчетов, докладов) о его проведении, свидетельствует о том, что при его осуществлении используется информация, закрепленная в законодательстве, региональных, ведомственных, муниципальных и локальных нормативных правовых актах (официальная информация), а также информация, расположенная на Интернет-сайтах, в научных исследованиях, проводимых общественными организациями или бизнес-структурами (не официальная информация).
Как показывает практика регионального и муниципального антикоррупционного мониторинга источниками информации при его осуществлении, как правило, являются:
— статистические данные правоприменительных органов о количестве выявленных и зарегистрированных коррупционных преступлений и административных правонарушений, лиц их совершивших, а также жертв коррупционного поведения и причиненного им социального вреда (при осуществлении мониторинга коррупции);
— информация органов исполнительной власти о результатах реализации региональных, ведомственных и муниципальных антикоррупционных программ (при осуществлении мониторинга результативности реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о работе по рассмотрению жалоб, заявлений и обращений граждан и юридических лиц о коррупционных правонарушениях (при осуществлении мониторинга коррупции и результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о результатах проверок уведомлений о фактах обращения к лицам, замещающим должности государственной гражданской (муниципальной) службы в органах государственной власти или органах местного самоуправления, в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (при осуществлении мониторинга коррупции и результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о результативности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (при осуществлении мониторинга результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (при осуществлении мониторинга результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о результатах предоставления гражданами, поступающими на государственную гражданскую или муниципальную службу либо проходящую её, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (при осуществлении мониторинга результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования о реализации антикоррупционных образовательных программ в образовательных учреждениях различного уровня (при осуществлении мониторинга результативности мер реализации антикоррупционной политики);
— исследования коррупции, причин её существования и распространения, а также эффективности мер реализации антикоррупционной политики, проводимые научно-исследовательскими и образовательными учреждениями с использованием научного инструментария (при осуществлении мониторинга коррупции, мониторинга коррупциогенных факторов, мониторинга реализации мер антикоррупционной политики);
— информация средств массовой коммуникации о состоянии коррупции и мерах реализации антикоррупционной политики (при осуществлении мониторинга коррупции и мониторинга реализации мер антикоррупционной политики);
— информация, полученная при осуществлении социологического опроса различных категорий респондентов по вопросам состояния коррупции, её причин и результативности мер антикоррупционной политики (при осуществлении мониторинга коррупции, мониторинга коррупционных и/или коррупциогенных факторов и мониторинга реализации мер антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций о формах и результатах участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики (при осуществлении мониторинга реализации мер антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти и органов местного самоуправления о результатах осуществления контроля за соблюдением законодательства при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (при осуществлении мониторинга реализации мер антикоррупционной политики);
— информация органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций о положительном опыте противодействия коррупции, имеющегося за пределами территориальных границ инициатора антикоррупционного мониторинга (при осуществлении мониторинга реализации мер антикоррупционной политики).
В качестве форм и методов проведения антикоррупционного мониторинга региональные и муниципальные органы государственной власти, как правило, предпочтение отдают социологическим (Краснодарский край) или статистическим (Владимировская область, г. Санкт-Петербург, Республика Карелия) методам. Хотя в последнее время намечается тенденция комбинированных методов антикоррупционного мониторинга, где для полноты измерения наравне со статистическими методами предполагается использование и социологических методов измерения (Нижегородская, Свердловская, Липецкая области и Красноярский край).
В некоторых субъектах Российской Федерации в Порядке проведения антикоррупционного мониторинга предусмотрены не только сроки, формы и методы его проведения, но описаны его основные этапы реализации.
Не одинаково в субъектах Российской Федерации решается вопрос и о сроках осуществления антикоррупционного мониторинга и предоставления его результатов. Решениями региональных и муниципальных властей определяются различные сроки проведения антикоррупционного мониторинга. По степени частоты их можно сгруппировать на:
а) ежеквартальные (г. Санкт-Петербург, Владимирская и Свердловская области) с нарастающим итогом;
б) полугодовые (Нижегородская, Ростовская и Липецкая области);
в) годовая (Республика Карелия, Смоленская область, Краснодарский и Красноярский края);
г) комбинированные, когда субъектами антикоррупционного мониторинга по основным показателям информация предоставляется по итогам года или полугодия, а по дополнительным и/или специальным показателям в более короткие сроки (Республика Татарстан).
В зависимости от сроков и рекомендаций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положений регионального антикоррупционного законодательства и правил подготовки итоговых документов результаты антикоррупционного мониторинга именуются по-разному. В одних субъектах Российской Федерации итоговые документы по результатам антикоррупционного мониторинга именуются «аналитической справкой» (Владимирская область) или «итоговой справкой» (Свердловская область), в других – «отчетом» (г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Нижегородская и Смоленская области), в третьих – «докладом» (Республика Карелия и Краснодарский край), в четвертых – «информацией» (Липецкая область), в пятых – «заключением» (Красноярский край).
Анализ региональных нормативных правовых актов, регулирующих проведение антикоррупционного мониторинга и содержания официальных сайтов в сети Интернет органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что к результатам антикоррупционного мониторинга органы государственной власти и местного самоуправления относятся не одинаково. Органы государственной власти Владимирской и Нижегородской областей, Краснодарского и Красноярского краёв предусматривают обнародование результатов антикоррупционного мониторинга в средствах массовой информации и на официальных сайтах региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети Интернет. Органы государственной власти Республики Карелия и Липецкой и Ростовской областей в нормативных правовых актах не указали как именно они намерены использовать полученную при осуществлении антикоррупционного мониторинга информацию и будет ли она обнародована. Органы государственной власти Свердловской и Смоленской областей предусмотрели в нормативных правовых актах предоставление результатов антикоррупционного мониторинга только в государственные органы, а исполнительные органы государственной власти города Санкт-Петербурга обязаны предоставлять результаты антикоррупционного мониторинга в Межведомственный совет по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга. Как видно из приведенного нами анализа, большинство органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не предполагает обнародование результатов полученных в результате антикоррупционного мониторинга.
Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы по исследованной проблеме. Во-первых, в большинстве субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления отсутствует правовое регулирование механизмов проведения антикоррупционного мониторинга, невзирая на закрепление этого инструмента антикоррупционной политики в региональном антикоррупционном законодательстве. Во-вторых, большинство субъектов антикоррупционной политики не понимают необходимости и важности инструментального предназначения антикоррупционного мониторинга для обеспечения результативности противодействия коррупции. В-третьих, даже в тех субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, где имеется правовое регулирование антикоррупционного мониторинга, и проводятся мониторинговые исследования, их результаты не всегда обнародуются, что ещё больше приводит к снижению доверия к региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления. В-четвертых, для повышения эффективности антикоррупционного мониторинга как измерительного инструмента антикоррупционной деятельности на всех уровнях власти необходимо принять ряд следующих первоочередных мер:
— разработать теоретические основы антикоррупционного мониторинга как измерительного инструмента результативности национальной государственной политики противодействия коррупции;
— принять необходимые и достаточные меры по формированию национальной системы антикоррупционного мониторинга;
— разработать типовое положение о правовом регулировании антикоррупционного мониторинга, предусмотрев в нем механизмы закрепления правил или порядка и методики проведения измерения коррупции, её причин и результативности антикоррупционных мер, установив единый национальный перечень мониторинговых показателей и внедрить их в антикоррупционную деятельность;
— обеспечить подготовку и/или переподготовку квалифицированных кадров, способных не только качественно собирать, анализировать и хранить материалы, необходимые для проведения антикоррупционного мониторинга, но и адекватно их интерпретировать. Для этого необходимо в кратчайшие сроки подготовить и начать реализацию образовательной программы дополнительного профессионального образования «Антикоррупционный мониторинг как измерительный инструмент состояния коррупции и мер по противодействию ей».
Представленные в нашей работе выводы и рекомендации не претендуют на истинность и окончательность. Они лишь в самом общем виде дают представление о состоянии института антикоррупционного мониторинга в современной региональной антикоррупционной политике, а предлагаемые нами меры помогут заинтересованным в этом лицам в совершенствовании данного института не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Кабанов П.А.,
член рабочий группы по взаимодействию
со структурами гражданского общества
президиума Совета при Президенте Российской Федерации
по противодействию коррупции,
член Совета при Президенте Республики Татарстан
по противодействию коррупции,
директор Научно-исследовательского института
противодействия коррупции
ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)»,
доктор юридических наук, доцент

(Статья опубликована в журнале «Следователь» за 2011 год №9)
1 комментарий
комментарий был удален
Зарегистрируйтесь и войдите, чтобы отправить комментарий